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厦门模式:一场“刀刃向内”的改革

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《环球》杂志2017年第20期封面

257页申报单据、4小时的通关时间、36小时的滞港时间、不确定的查验时间和结果……这是2015年4月21日前,厦门每单海运货物都要走过的长路。

“以前报关人员像陀螺一样,捧着一摞报关单,在码头、海关、检验检疫各部门间跑。”厦门外代报关行有限公司审单中心经理周伟仪告诉《环球》杂志记者,“现在好多了,录一份单子,只要十来分钟。”

这是厦门国际贸易“单一窗口”带来的便利。2015年4月21日,福建自贸试验区正式挂牌,标志着福州片区、平潭片区、厦门片区一共118.04平方公里的福建自贸区正式启动运营。同日,厦门国际贸易“单一窗口”正式上线。

“单一窗口”是联合国提出的一个概念,是指企业通过统一信息平台,一次性递交满足监管部门要求的标准化单证和电子信息,处理结果通过单一平台反馈给申报人,实现“四个一”,即“一个窗口、一个平台、一次申报、一次办结”。

数据见证了这一平台的效率:上线一年多,厦门片区4小时的货物通关时间被压缩到了5到10分钟,36小时的检验检疫申报时间减少到2.5小时,每年为船方节省通关时间2500小时,为海关节约人工查验时间60000小时。

2015年12月,厦门国际贸易“单一窗口”被商务部评定为自贸试验区最佳实践案例之一,国家口岸办称之为“厦门模式”,开始向全国推广。

“这些取号机就要下岗了”

在厦门自贸区电子口岸监控中心,《环球》杂志记者见到了“单一窗口”7×24小时的运行平台。墙上嵌有12台显示屏,实时更新着口岸进出货物的通关状态。显视屏下方设有6台电脑,6名值班人员正在处理日常工作。

很难想象这样的配置支撑的是一个日处理单证破11万票、年破3000万票的平台,厦门自贸区上万家企业都通过这个平台进行报关报检。

厦门自贸片区电子口岸实时监控运行中心 

“我们从1999年开始做口岸信息化,到现在做了十多年,之前叫电子口岸,2015年自贸区挂牌后,改叫‘单一窗口’,这之后是真正的大发展。”厦门自贸区电子口岸公司党支部书记刘少华告诉《环球》杂志记者。

这个整合了海关、国检、海事、边检等口岸部门的“窗口”,对报关报检的全流程都做了“减法”,口岸机构的执法方式从过去的“串联”变成了“并联”,实现了作业时间的一致、作业空间的合并,为企业提供了高效率、低成本的新型口岸通关模式。

以福建省最大的海运港口——厦门海沧港为例,“现在80%~90%的进口报关单都能在1到2小时内处理完放行,出口时间就更短了,我们7月份海关的出口报关单平均放行时间只有20分钟,从申报到放行平均时间20分钟。”海沧海关通关科科长沈新永对《环球》杂志记者说。

在通关科外面的业务窗口,《环球》杂志记者注意到大约有四五名报关员在填写单证、办理业务。

“几年前这里可是门庭若市!海沧口岸每天有3000多份报关单,以前我们还有取号机,企业要排队取号办业务,现在这些取号机就要下岗了,企业通过手机上的‘单一窗口’就能办业务。”沈新永说。

另一个简政放权的成果是印章的封存。“原来一份报关单,海关要盖5个章,现在纸质单证基本不需要了,只剩下一个税单的章,国税还是需要纸质的税单进行抵扣。接下来进一步改革的话,有可能会由银行来打印这个完税凭证,到时候就完全不用盖章了。”

在口岸部门中,海沧海关率先取消了放行单证盖章。沈新永向记者展示了一份企业去码头提货的单证,上面留有8个方格,为货主、海关、国检、港务、外轮代理等机构留出盖章位置。

“海关的放行章我们已经取消了。原来是码头见到放行章才给企业提货,现在实行的是电子化放行,海关放行信息通过电子数据直接发给码头。企业只要拿着这张提货单去码头,看到有电子放行信息就可以提货。”

据介绍,海沧海关目前的无纸化率在98%以上,出口贸易无纸化率达99.7%,一千票贸易里只有一两票需要再跑一趟海关。进口贸易由于许可证件多一些,一千票贸易里大约有四五票需要再提供一些纸质单证。

据厦门自贸片区管委会数据,通过使用“单一窗口”,企业申报的关、检数据项减少30%,通关时间压缩了40%,节省了50%的人力资源。作为直接用户,周伟仪说,“单一窗口”实现了企业直接与口岸单位实现报关报检申报数据往来,“原本七八个人要做四五个小时的申报业务,现在一两个人十来分钟就能办妥。”

“我们现在的监管理念发生了变化,不像以前一票一票、一家一家企业去审,现在通过一个总体的风险防控,给大部分合法企业、合法贸易尽可能的便利。风险防控通过海关事中、事后的监管,对大数据的分析,进行一个总体的管控。海关从一个现场监督员的角色,真正变成了全流程的监管。”沈新永说。

“一站式”查验模式

 货物通关后,还面临可能需要查验的问题,一般涉及到海关、出入境检验检疫(以下简称“国检”)等机构。为给企业提供进一步便利,“单一窗口”还搭建了关检“一站式”查验的工作模式。

福建厦门海关“一站式”查验场

“查验部门被定位为一个高风险岗位,执法高风险、廉政高风险。有风险就有寻租空间,我们这两年改革的方向就是尽量减少人为干预的因素,走信息化的路,一是内部风险防控比较方便,二是效率也高。”海沧海关查验科科长郑川告诉《环球》杂志记者。

在“单一窗口”上线前,企业如果面临查验,要走十分繁琐的流程。“要先去通关科领查验通知书,往返码头和查验中心办理吊柜手续,再到我们这来预约开柜,在查验中心开完柜,再过来跟我们确定派谁去查验,我们查验完了,可能国检那边也要查验,(企业)又要跑。”郑川说。

他说,通关科对应单证流,一般设在靠近市区交通便利的地方;查验科对应物流,一定靠近码头,而码头往往远离市区,企业就得像轮子不停地跑来跑去。“我们现在就是要把这个流程纳入系统,让信息跑路,不要让人来跑腿,‘单一窗口’就搭了这样一个平台。”郑川说。

由于海关查验和国检查验的重点不一样,查验场地也不同,企业过去常常面临多次开柜的问题,“像福建出口很多玻璃工艺品,多开一次柜,多一次卸装,可能就多一些货损。”

实行“一站式”查验后,厦门成了全国第一个打破海关和国检场地边界的城市。“我们这个查验中心和国检共用,驻点都在这儿。企业在系统上预约时间,海关、国检同时开柜检查,双方互认对方的检验结果,资金、时间、场地都能节约很多。”郑川说。

据他介绍,改革前,一次货柜查验要收1000元左右的费用,用以支付给码头、吊装企业等等。现在只要查验结果不出问题,查验费用都由政府补贴。

据厦门自贸片区管委会提供的数据,“一站式”查验大大降低了物流和监管成本,货物检验时间减少了1/3,一个标准货柜能为企业节约600元的吊装费用。同时还提高了码头场地使用效率。2017年7月,厦门关检“一站式”查验平台+监管互认被商务部评定为自贸试验区新一批“最佳实践案例”之一。

“刀刃向内”的改革

 “单一窗口”的便利背后,是厦门口岸信息化工作十几年的“日拱一卒”。对厦门来说,这是一场“刀刃向内”的改革。

在改革进程中,涉及顶层设计的“最先一公里”和贴近群众办事的“最后一公里”一向被认为是改革的重点和难点,厦门的这两公里都走得不易。

最开始,国家层面对“单一窗口”建设并无具体方案,其他省市也没有现成经验可借鉴,厦门参考新加坡等样本,围绕国际贸易整体链条运作,开始了艰难的摸索。

刘少华经历了1999年以来厦门在摸索口岸信息化方面的全过程。“从1999年开始,我们公司实际上是由市领导牵头成立的,那时候就确定要做信息化。我们去了新加坡好几次,看他们(的做法),回来后试着推,也碰到种种阻力。”

他说,阻力主要来自三个方面:首先是部门利益。口岸信息化牵涉到很多政府部门,各自在其权限范围内形成固有利益格局,要主动放弃不容易;其次,一些部门已有的规范不允许他们进行数据分享。比如,地方海关不能跟地方联网传数据,因为海关是个垂直系统,这是为了保证它的完整性和数据的安全性;第三是技术方面的原因,“早年技术进步没这么快,很多想法没办法通过技术实现。再加上各政府部门和机构本身信息化程度不够,达不到联网要求。”

郑川也提到了关于数据开放的难题,“数据交换,不是我们一个海关可以做到的。跨部门的数据交换要总署批,自贸区(挂牌)之前为什么做不了,因为需要突破的问题太多了。加之海关数据类目繁杂,比如有些食品的原料涉及商业机密,不能对外公布,也是基于保护企业隐私的目的。”

他回忆说,2014年,厦门海关成为全国第一个“吃螃蟹的人”,首次将海关数据落地到了电子口岸公司,与国检共享。

“当时那个谈判非常艰难,没有人敢拍这个板……从现在来看,在保障数据安全的前提下,这个让步并没有带来不良后果,反而是为企业、海关都带了很大的便利。”郑川说。

“变革无非两种,一种是自己变革自己,这叫改革;一种是外界逼你变,这是革命。我们要的是改革,那首先政府的理念要发生变化,理念跟不上,平台搭起来也没用……”刘少华说。曾有某内陆省份来厦门“取经”,在了解情况后,刘少华认为,“政商关系完全不一样,把‘单一窗口’的机房搬回去也没用。”

在他看来,现在的自贸试验区和以前的保税区保税港不太一样,“很多人还停留在去跟上面要个政策,搞点免税什么的,这都是从贸易环节来解决一些纯贸易便利化的问题。自贸区这一轮的试点和以前不太一样,它是想摸索出一种全新的政企关系,贸易便利化只是其中一小部分。过去几十年,我们是‘大政府’,企业每走一步都要管,那现在提出来要‘放管服’,就是事前备案尽量少,方便企业,把力度放在事中事后的监管上,这就是新型的政府和企业关系。”

关于简政放权,国务院总理李克强做过阐释:“‘放管服’改革实质是政府的自我革命,要削手中的权、去部门的利,放权于市场和社会,让利于群众和企业”;“要相忍为国,让利于民,计利当计天下利,一切以国家和人民根本利益为依归。用政府的减权限权,换来市场活力和社会创造力的释放”。

国庆期间我们将陆续推出《中国自由贸易试验区发展报告(2013-2017)》 相关文章,敬请期待!

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