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“买美国货”远水难解“美国制造”近渴

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以上月底签署旨在填补现有“买美国货”法案条款漏洞的行政令为标志,美国新任总统拜登一上台就亮明力挺“美国制造”的态度。这一政令受到美国制造业界欢迎,但也遭到多方质疑,一些贸易伙伴担心华盛顿继续推行“美国优先”。学界则评估其效果将适得其反,它将增加“美国制造”的成本,并不能创造更多就业。

延续重振“美国制造”的努力

一段时期以来,美国等发达经济体出现制造业外迁、外包,进而造成国内产业空心化、就业流失、国际竞争力下降等问题,增加国货购买是扭转这一态势的举措之一。拜登新政是在延续前几届美国政府一直以来重振美国制造业的努力。从小布什、奥巴马再到特朗普,美国政府重振制造业的战略包含一系列雄心勃勃的目标:增加就业、缩小贸易逆差、提高竞争力、优化产业结构等等。

其中,有些目标取得一定成效,比如就业增加、出口增长,但经济结构的调整却收效甚微,有时甚至适得其反,比如制造业回流、制造业比重、制造业占出口比重、外部失衡等。

增加就业是美国政府重振制造业战略的重中之重。自2000年以来,美国制造业就业人数与就业比重双重下降。2008年金融危机后,美国各个部门均出现不同程度就业衰退,但制造业就业衰退幅度最大,回暖速度最慢。金融危机以后,美国制造业就业人数占非农就业人数比重一直保持在8%左右,显示奥巴马的“再工业化”、特朗普的“美国制造业回流”等均未提升美国制造业就业比重。在去年以来的疫情影响下,美国就业状况更是全面恶化,这不是出台几项政策所能挽救的。

另一个为政策所看重的目标是平衡美国的贸易逆差。在专业人士看来,美国的贸易逆差是美国经济发展所形成的结构性问题,美国消费率高、储蓄率低,美元又是关键国际储备货币,进口大于出口体现了生产要素和资源全球性优化配置的要求,总体上对美国有利。但贸易逆差伴随了产业外迁和国外廉价资金的涌入,造成国内就业流失,金融泡沫扩大。

政治人物会利用这些矛盾来争取选票,政府倾向于实施保护主义来争取选民,但实际效果却难如人意。2008年金融危机后,美国制造业出口开始有所恢复,但在出口增加的同时,制造业贸易逆差没有下降,反而持续上升,从2008年的3214亿美元增加到2015年的6830亿美元,翻了一番。特朗普政府正是以此为借口对中国等大打贸易战,但并没能改善贸易逆差总体失衡的情况。加之疫情影响,2020年美国商品贸易逆差扩大到创纪录水平,第四季度GDP中商品贸易赤字比重创2012年以来最高。同时,2020年美国的外国直接投资下降49%,降幅超过全球平均下降42%的水平。

最紧迫挑战不是美国货买得少

评估政策成效几乎是不可能的任务。就业、贸易状况等是多重因素互动的结果,政策因素的作用难以精确衡量,因果联系相当复杂,不同的立场、角度,不同的分析路径往往导致相悖的结论。例如,数据显示特朗普任内美国的新增就业有所改善,但美中贸易全国委员会研究认为,特朗普的对华贸易战拉低了美国经济增长,使美国失去24.5万个工作岗位,这严重损害了美国经济。

其实,拜登政府在就业方面面临的最紧迫挑战,并非美国政府用纳税人的钱购买的美国货太少。据统计,2019年联邦政府采购支出6000亿美元,其中分给外国供应商的蛋糕只占8%。当前的最大挑战是,受疫情影响,私人投资大量涌入工业自动化,以规避利用人工的风险。

美国制造业人工岗位正出现“大规模瓦解”。未来大量的制造业工人需要转岗,而联邦政府手头的就业和培训项目品类不足、缺乏协调、资金匮乏。拜登政府正在全力推进总额达1.9万亿美元的新一轮救助和刺激经济计划,但其中没有新增对岗位培训的投入。据美众议院教育与劳工委员会统计,国会批准的应对疫情引起的转岗培训经费仅为3.45亿美元,相比之下,为应对2008年金融危机后的“大衰退”,美国国会的同类拨款为近60亿美元。

华盛顿还有更好的选择

重振美国制造业道路坎坷,“多买国货”可能绕远,它让贸易伙伴担忧华盛顿会不会走上特朗普“美国优先”的保护主义老路,这与拜登政府试图重返同盟和伙伴体系的努力相悖。过去的经验也证明,刻意推动多买国货可能增加成本,适得其反。

其实华盛顿还有其他的选择。例如取消“特朗普关税”,抓住中国扩大开放、促进国际国内双循环的机遇,扩大与中国的合作。据美国对外关系委员会专家2019年的研究,2014年以来中国GDP增长40%,美国GDP增长约20%,但美国对中国内地和香港特区的制造业出口只增长不到10%。其中固然有中国制造竞争力提升、进口替代增强等因素,因为欧盟、日韩等制造业对华出口也出现下滑,但下滑幅度远不如美国。过去5年美国制造业出口总体表现不佳,对华制造业出口趋弱主要是美国自己的原因。

中国正在积极构建更加平衡的对外经济发展与合作战略,将进口更多消费品,出口更多资本品。拜登政府大可抓住这个机会,放宽中国对美投资限制,让中国资本帮助美国人在美国制造更多产品。这些产品可以返销快速扩大的中国消费市场。过去40年,与欧盟、日韩等相比,美国对华直接投资,无论流量、存量,均呈现规模小、占比少特征。美国一直责备中国对外资限制过多。近期,中国已经放开对外资持股比例的限制,梳理立法,加强执法,创造内外资平等营商环境。在更为宏观的层面,中国正在努力培育开放的、世界上规模最大、质量不断改善的消费市场,对外积极参与区域和跨区域自贸区协定,打造自贸区网络,构建开放型世界经济。美国错失了上一轮中国供给侧结构性改革的机会,期待这一次能做出明智选择。(作者廖峥嵘是中国社会科学院和平发展研究所所长)

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