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解铃还须系铃人?暂停陆客赴台自由行反映蔡当局两岸路线困境

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   作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

   最近大陆暂停陆客自由行来台,除台北市为第三势力柯文哲执政、嘉义县为民进党执政外,其余包括花莲、新北、南投、高雄皆属重灾区。暂停陆客自由行来台一旦产生“骨牌效应”,且时间拉长冲击效应越大。

   暂停陆客自由行来台的措施,超出原来一般推估。普遍观点以为,2018年底台湾“九合一”地方选举,国民党获得压倒性胜利赢取15个县市执政权,民进党则大败仅剩6席,此将有利于两岸关系缓和。然而蔡英文不仅公开反对“两制台湾方案”,同时表示从未接受“九二共识”,并提出“四个必须、三道防线”,直指“九二共识”就是“一国两制”,混淆两岸协商的“政治基础”为两岸“终局安排”。尤其是运用“过境外交”、美国对台军售强化“联美抗中”战略思维与布局,运用“国安五法”限缩两岸交流。同时,民进党为赢取2020“大选”,不断倾向独派与之结盟以求选票极大化,导致两岸关系更陷入恶性循环中。

   尽管,泛蓝执政地方带来两岸和平发展曙光,但显然由于两岸事务职权系属“中央层级政府”权限,泛蓝执政县市难以发挥“地方包围中央”效果,复因泛蓝执政县市无法采取集体行动更减损此效应。

   首先,尽管地方层级政府由国民党执政,中央层级政府仍由民进党执政,国民党地方执政县市若能采取集体行动就可能对政局产生“地方包围中央”效应,尤其是两岸事务一向为“中央层级”职权,地方难以逾越授权。观之台当局对“九二共识”认同与开启两岸城市交流之关联,当国民党主政的台当局坚持“九二共识“,地方执政的民进党执政县市,即使不承认“九二共识”亦可展开两岸城市交流。换言之,此时产生“搭便车效应”。而当民进党执政的台当局不认同“九二共识”,即使泛蓝掌握地方执政,也难以进行深入两岸城市交流,产生“扩散”效应。“九合一”选后,确实陆客呈现增加趋势。

   其次,泛蓝执政县市认同“九二共识”,两岸城市交流并不存在障碍,但民进党执政县市并无法与大陆进行交流。大陆欢迎台湾地方执政县市只要对“两岸关系性质”、“两岸城市交流性质”具有正确认识,即可展开城市交流。就任前澎湖县长赖峰伟即赴大陆参访,2019年3月南投县长林明溱、台中市副市长令狐荣达、高雄市长韩国瑜纷纷赴陆参访;4月宜兰县长林姿妙率百人庞大参访团赴陆营销观光休闲、农产品销售。民进党执政县市过去在马英九执政时期,几乎大部分泛绿执政县市长皆至大陆进行城市交流,包括时任台南市长赖清德、高雄市长陈菊皆曾大陆。然蔡英文执政后,几乎所有民进党执政县市长皆无法参与城市交流,甚至陈菊主政高雄市办理“港湾城市论坛”,大陆城市也是集体缺席。

   再者,国民党执政县市尽管承认“九二共识”,但欠缺集体行动难以形成政策压力,甚至为民进党当局所“道德劝说”。例如海峡论坛会议召开,媒体原本传出台北市、新北市、台中市、高雄市副市长参与,云林县长张丽善、金门县长杨镇浯、连江县长刘增应、澎湖县长赖峰伟皆会以地方首长身份参与。民进党当局提出“不乐见”地方首长,会去参与具有宣传“一国两制”意涵会议。最后仅剩台北市副市长邓家基及金门、连江、澎湖三个离岛县县长参与,其余皆以公务繁忙、正值议会期间无法前往,甚至连推派代表参与也付之阙如。此意谓着民进党当局的反制措施产生“寒蝉效应”及形成一种吓阻效果,解离泛蓝执政县市的集体行动。

   最后,尽管两岸事务权限在“中央层级”,泛蓝地方执政能着墨有限,然若国民党执政县市只要采取一致性行动、发表联合声明,形成“地方与中央政策路线辩护”,亦可在公共论述中展开话语权争夺战。例如泛蓝执政县市达15个拥有三分之二地方政治版图,若采取集体行动具有一致性政策作为,势必增加民进党进行政策沟通协商及惩罚成本。简言之,“地方包围中央”策略实质是“泛蓝包围泛绿”,不是纵向中央与地方两岸路线冲突而已,更是横向泛绿政党两岸政策论述话语权争夺战。

   国民党虽取得地方执政大权,但在整合地方及赢取总统大选议题上却存在内部派系权力之争,无法发挥整体合力,殊为可惜。泛蓝执政县市在“九二共识”上具有认同感,面对两岸城市交流虽也有共识,但却欠缺一致性集体行动,这反应在海峡论坛参与、暂停陆客自由行仅三离岛县市长至大陆表达意见。国民党党中央虽已架构两岸城市交流协商机制及平台,但各县市或基于党内不同政治势力、地方利益,仍保有各自理性计算。

   2019年年初国民党主席吴敦义在党内召开两岸城市交流会议时,出席的各县市长发言并不踊跃,沦为主席呼吁点名。如此欠缺一致性集体行动的泛蓝地方政治联盟,终将为民进党当局所穿透或松解。国民党中央应发挥整合执政县市与党中央在两岸交流议题上共识,具有共同政策主张及执行,始能发挥集体议价政策协商能力,形成政策压力团体,藉此改变民进党主政“中央层级”两岸政策,如此方能发挥“地方包围中央”效应。

   大陆是否采取系列限制性措施,仍需端赖两岸当局是否回到两岸共同政治基础。若民进党当局不断推进“台独”活动,激起台湾民众对大陆敌意及制造两岸对立,显然要取消限制性两岸措施势有所困难。尽管如此,大陆对台政策仍保有弹性与余地。国台办记者会提及:“希望两岸关系早日回到和平发展正确轨道上来,大陆居民赴台旅游能够尽快回复正常、健康的发展局面。”这显示暂停陆客自由行并非没有回转空间,关键在于蔡当局两岸路线选择,解铃还须系铃人。

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